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海峡两岸公益诉讼的同与不同
时间:2019-01-15  作者:  新闻来源:检察日报  【字号: | |

  台湾地区对公益诉讼的制度探索要早于大陆,其最早在1994年1月11日公布实施的消费者保护法中率先规定了消费者团体的公益诉讼,经过20余年发展,其先后修改或制定了民事诉讼法、行政诉讼法以及环境基本法等法律,目前已形成了消费公益诉讼、环境公益诉讼、证券公益诉讼三大领域的鼎足态势,实践中的影响不断扩大,并带来相关理论的研讨也如火如荼地展开。大陆的公益诉讼制度虽然后起,但也颇具特色,随着民事诉讼法、行政诉讼法以及环境保护法、消费者权益保护法等程序法律和实体法律制度的修改完善,以及最高人民法院和最高人民检察院一系列相关公益诉讼司法解释的颁布,大陆已构建出以环境资源、消费者权益等为主要领域,以民事公益诉讼、行政公益诉讼为主要类型的公益诉讼制度体系。两岸同根同源,通过比较两岸公益诉讼制度,探索台湾地区相关实践经验与理论智慧,对尚处于发展之中的大陆公益诉讼制度建设来说,无疑是必要且有益的。

  对两岸公益诉讼制度之比较研究 

  (一)立法比较

  台湾地区的消费公益诉讼立法,主要是指其1994年的消费者保护法以及2003年修改后的民事诉讼法。台湾的环境公益诉讼法,包括台湾的行政诉讼法、环境基本法以及六大环境单行法。台湾的证券公益诉讼立法,主要指证券投资人及期货交易人保护法。大陆地区公益诉讼立法包括民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法、消费者权益保护法、以及“两高”司法解释。通过这部分比较,可以发现大陆公益诉讼立法在时间上相对较晚,同时大陆民事诉讼法和行政诉讼法中对公益诉讼的规定都只有原则性的一个条款,可操作性不强。在作为公益诉讼重镇的环境领域,大陆除作为基本法的环境保护法、海洋环境保护法以及即将实施的土壤污染防治法中有公益诉讼条款外,其他环境单行法中,均匮乏公益诉讼条款。大陆在证券领域的公益诉讼条款至今仍付诸阙如。

  (二)制度比较

  两岸在公益诉讼的范围确定上,都涵盖了公益诉讼的重点领域,包括消费公益诉讼和环境公益诉讼。

  就消费者公益诉讼实施主体方面,台湾地区消费者保护法赋予消费者保护团体和消费者保护官两类主体提起公益诉讼之权利。大陆当前在消费者公益诉讼实施主体方有两类,即消费者协会与检察机关。在环境保护公益诉讼方面,台湾地区规定“人民或公益团体”有起诉资格,但仅公益团体可以提起环境民事公益诉讼,公民个人和公益团体均可提起环境行政公益诉讼;大陆方面可以提起环境行政公益诉讼主体仅为检察机关,检察机关和环保团体均可以提起环境民事公益诉讼。在证券领域,台湾地区社会团体“财团法人证券投资人与期货交易人保护中心”可以提起公益诉讼。

  在律师代理制度上,台湾在消费不作为公益诉讼上,实行律师强制代理主义,大陆无此规定。

  在管辖制度上,台湾实行民行分离的二元体制,行政公益诉讼由行政法院管辖,民事公益诉讼由普通法院管辖。大陆则不实行民行分离的二元体制,在级别管辖上,大陆规定行政公益诉讼由基层法院管辖,民事公益诉讼由中级法院管辖。此外,大陆还推行公益诉讼的交叉管辖、异地管辖、集中管辖和指定管辖,以克服地方保护主义。

  在公益诉讼激励机制和讼费优惠上,台湾规定可以减免诉讼费,并且对保护公益有贡献的原告可以享受费用支持。

  (三)程序比较

  就公益诉讼发动上是否需要行政机关批准,台湾民事诉讼法规定公益团体提起不作为之诉,需要许可。消费公益诉讼还需获得消费者保护官的许可。台湾的此一规定受到学界批评。大陆规定检察机关提起公益诉讼,须获得最高检(重大复杂疑难案件)和省级检察院的批准,但对公益团体提起的民事公益诉讼,没有规定行政机关的许可制度。在公益诉讼前置程序上,台湾规定行政公益诉讼需经过前置程序,只有在行政机关收到书面告知后拒不作为时才能提起行政公益诉讼,而在民事公益诉讼上,则没有规定前置程序。在大陆,无论在民事公益诉讼中抑或在行政公益诉讼中,均有前置程序或诉前程序的规定。

  在当事人处分权(诉讼请求变更与撤诉、和解与调解)上,大陆方面对原告的诉讼处分权限制较台湾地区更为宽松,并且强调法院审查的必要。而台湾地区则更多采取行政监管批准审核制度。台湾地区在公益诉讼裁判效力方面法律供给与大陆方面相比明显不足。其有关消费者公益诉讼、证券公益诉讼与环境行政公益诉讼规定中均未能明确前诉裁判效力对后诉的影响问题。

  (四)两岸公益诉讼司法实务之比较

  就台湾地区公益诉讼制度运行状况而言,涉及环境方面的公益诉讼为台湾地区公益诉讼制度的主要实践领域。自其行政诉讼法1998年修正实施以来,存在众多案件因起诉人利益非为行政诉讼法第9条之“法律有特别规定者”而被驳回起诉的情况。至于其他民事公益诉讼制度的运行情况,从实践来看,台湾地区的消费者保护团体提起不作为诉讼的制度基本上没有发挥作用,实务上一直未见消费者保护团体依据消费者保护法第53条或民事诉讼法第44条之3提起不作为诉讼的实例。作为团体提起民事公益诉讼的另一种类型,台湾证券保护团体公益诉讼则取得较好效果。比较两岸公益诉讼实务,可以发现无论大陆方面还是台湾地区,在涉及环境领域案件数量均占有高额比例,这突出表现了在涉环境保护方面公益诉讼制度的实际作用。

  在大陆,检察机关提起的公益诉讼案件在数量上较为理想,然而相比之下,由公益组织提出的公益案件无论数量还是起诉热情均明显不足。

  对大陆公益诉讼制度完善之建议 

  (一)扩大公益诉讼的原告资格范围,规定一定范围内的公民有权提起公益诉讼。

  从大陆民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法、消费者权益保护法以及相关司法解释的内容来看,大陆方面还未授予公民个人的公益起诉权。作为应对政府失灵,维护广泛公共利益之有效手段的公益诉讼制度,由公民直接发动,本应最为直观便捷,也最具有诉讼动力。在诉讼逻辑上,公民个人的公益起诉权作为一种源权利,与社会组织和有关机关的公益起诉权应为授予派生关系。如果说因为公民起诉能力不足或为避免滥诉等缘由,而禁止公民公益起诉权,转而纯粹依赖社会组织和有关机关行使公益诉权,不仅易致使公益诉讼制度的复杂化,最终也会压制对公共利益保护的最基础性动力。当前大陆的公益诉讼正处于运行初期,由有关团体和机关发动公益诉讼的“兴旺”局面很可能慢慢冷却,这从大陆方面公益诉讼实务数据中即可发现一些苗头。因此有必要借鉴台湾地区的制度设计,扩大原告资格,增加公民提起公益诉讼的机会,使公众能够更多地为公共利益保护发出自身声音。

  (二)修改证券法,规定检察机关和符合条件的社会团体可以提起证券公益诉讼。

  台湾地区公益诉讼制度的另一大特点,是其有完善的证券投资者保护团体提起证券类公益诉讼的制度建设。其于2002年7月公布了《证券投资人及期货交易人保护法》,创设出团体基于证券投资人及期货交易人授权提起损害赔偿之诉的证券团体诉讼制度。其起诉主体,也就是投保中心,依据诉讼担当而获得起诉资格。采用准行政机关起诉的证券公益诉讼制度,作为其团体提起民事公益诉讼的另一种类型,台湾证券保护团体公益诉讼则取得较好效果。此经验值得为大陆方面构建证券领域公益诉讼制度所吸收借鉴,因此建议在证券公益诉讼制度设置的初期,强化检察机关与有关团体发动诉讼之意愿,以应对原告诉讼能力不足的问题,培育证券投资者公共利益保护的氛围,为下一步开放证券公益诉讼的多元化主体资格打下基础。

  (作者分别为中国人民大学法学院教授、中国人民大学法学院博士生)

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